建设资金落实难、工程款拖欠，建筑市场秩序失衡怎么破？

在建筑行业领域，业主方的主体责任主要包括两大方面：对社会公众的责任与建设工程合同责任。

对社会公众的责任

建设项目的投资与规模往往都是巨大的，因此对城市功能、生态、景观与文化都可能造成影响，其建设过程也会消耗大量资源，一些临时设施、施工噪音都会对城市运行与居民生活产生干扰影响。因此，业主有责任尽量减少相应负面影响。

建设工程合同责任

建设工程项目体量大，环节多，所涉建设活动主体包括工程设计人员、工程监理人员、建设施工人员、总包分包商、材料商等，而驱动这些活动主体完成相应建设活动的保证，即是业主按照合同支付相应资金。因此，支付工程款也可以看做业主履行主体责任的主要内容。

但在国内实践操作过程中，业主履行相应主体责任的状况并不乐观，建设资金无法有效落实、工程款拖欠问题严重，加之国内建筑市场长期形成的业主方强势市场地位，明示或暗示承包方“带资或垫资”，导致承包商、分包商资金链压力剧增，由此引发农民工工资拖欠、被迫停工、或是施工偷工减料、以次充好等工期与工程质量风险。

尽管国家在相关行政法规中将落实建设资金作为申请施工许可的前提条件，但市场实践操作中“上有政策，下有对策”，依旧无法有效解决工程款拖欠问题。因此，近年来国家从制度建设层面，推进工程担保制度，以保证担保的市场经济形式尝试解决业主主体责任履行问题。

1 工程款支付担保：有效的工程款支付保障制度

工程款支付担保，即担保人受发包人的委托向承包人提供的工程款支付保函，如发包人没有按照承包人与发包人签订的《建设工程施工合同》的约定履行支付工程款的义务，则由担保人按保函约定承担保证责任。提供工程款支付担保的担保人主体包括：银行、保险公司和专业担保公司。

以保险公司出具的工程款支付担保即业主工程款支付保证保险为例：在建设合同签订前，业主方向保险公司投保业主工程款支付保证保险，依据保险合同，当业主不按合同规定如期向承包方支付预付款、进度款、结算款时，由保险公司代为偿付，而后保险公司可依法向投保人进行追偿。

通过工程款支付担保的概念定义与功能机制可以看到，银行、保险公司、专业担保公司以第三方担保人的主体身份，介入工程款支付活动当中，这包含两方面的功能意义：

1

其一，无论银行还是保险公司，都是拥有充足资金能力的金融主体，因此即便业主违约，承包商也能通过担保合同获得足够的违约赔偿，弥补损失；

2

其二，保证担保活动的重点即是风险把控，无论银行、保险公司还是专业担保公司，在接受担保委托前都会对委托人（业主）进行不同程度的资格审核，确保业主的财务实力、经营能力等，提前预防工程款拖欠风险。尤其当保险公司作为担保人时，其强大的风险把控能力，能够进行保前、保后全过程的风险把控，最大限度避免业主违约，出现工程款拖欠的问题。

对于承包商而言，工程款支付担保是一种有效的合同权益保障制度，能够确保工程款如期发放；对于建筑市场而言，工程款支付担保是一种平衡业主与承包商之间不对等权利地位的市场经济方式。通过第三方担保人介入，减少业主方利用工程款对承包商的钳制。

2 付款担保与业主责任履行的环境制约

实行工程款支付担保能够有效保障工程款的如期发放，平衡业主与承包商之间的不对等权利地位，但需要注意的是，在各建设活动主体中，除了业主与承包商，总包商与分包商、材料供应商之间同样存在不对等的权利地位关系。因此，分包商、材料供应商同样有着工程款支付保障的客观需求，付款担保应运而生。

付款担保

即承包商委托担保人向分包商、材料供应商提供的付款保函。如承包商没有将业主支付的用于实施分包工程的工程款及时、足额地支付给分包人、材料供应商，由担保人按保函约定代为偿付，而后担保人可依法向承包商进行追偿。

工程款支付担保能够保证业主工程款支付义务的顺利履行，付款担保能够保障工程款在分包情况下，如实发放至分包商与材料供应商手中，以此避免承包商、分包商、材料供应商等建设主体的资金链风险，从而间接对工程质量、安全与建筑市场秩序发挥保障作用。

但并不乐观的是，目前国内建筑市场环境严重制约着工程款支付担保与付款担保制度的应用推广。长期形成的业主强势市场主导地位，以及日益激烈的建筑市场竞争背景，通常令承包商或分包商主动放弃担保权利的争取，即便有着担保合同，也惮于业主或总包商的市场业务合作，将工程款拖欠形成的资金压力自行消化。这种整体的建筑市场环境严重制约着工程担保制度对业主责任履行的功能作用。

如何解决上述问题？最有效的制度落实办法即是通过法律法规的强制性执行。我国建筑市场中，政府各项公共建设占据较大市场份额，通过在政府工程中强制施行工程款支付担保与付款担保，引导建筑市场主体参与，形成行业规范，并逐步推广扩散至整个建设工程领域。同时，对于业主不规范市场行为，采取行政监管力量干预，以弥补市场自我调节机制的漏洞，重塑我国建筑市场行业规范，平衡建筑活动各方主体权力关系。

目前国内建筑市场的许多行业问题，都与业主的不规范市场行为有关，其中，工程款拖欠问题最为明显。加之，国内建筑业的各项监督管理制度并不完善，导致整体建筑市场秩序并不规范。工程款支付担保与付款担保对上述问题，能够发挥有效的制度保障作用，但客观市场环境的缺陷，令制度推广与制度作用发挥存在阻碍，因此亟需国家政策力量的支持。