工程担保制度发展沿革：聚势崛起的工程保证保险

在建筑领域，工程担保一直是工程建设管理中重要的风险管理措施。

工程担保，是指担保人（银行、担保公司、保险公司、其他金融机构、商业团体、同业）应工程合同一方的要求向另一方做出书面承诺，保证在担保人无法完成其与权利人签订的合同中规定的义务时，担保人将代为履约或做出其他形式的补偿。

早在1894年就被提出的工程保证担保制度，至今已是维护建筑市场秩序的国际惯例。在百余年的运行中，这一经济手段已被世界上许多国家证明为制约与规范建筑市场的重要机制，不仅保证了建筑工程的质量与安全，也促进了建筑市场的健康发展。

在国际建筑领域已有百年历史的的工程担保制度，在国内也经历了近二十年的发展：概念于上世纪末被提出，制度在本世纪初被确立，如今又乘上政策顺风，将加足马力开向新时代。

工程担保制度的前十年，是从无到有、从提出到探索到试点最后确定的十年。

01 背景

工程担保制度的酝酿和诞生，最早可追溯到上世纪80年代。当时，中建系统的建筑工程公司在承接国际项目时，第一次接触到工程保证担保这一国际惯例。随着利用世界银行贷款进行的工程项目从国外被引进到国内，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接触了一些运用到工程保证担保的大型建设工程项目。

彼时，建筑行业行政管理在迅猛发展的工程建设和房地产开发面前，已显出疲态：合同履约不良现象频现，工程款纠纷和农民工工资纠纷问题频出。

如何加强建筑业管理？如何提高工程质量？在这一亟需解决的问题面前，运用市场手段来控制工程质量风险的工程担保国际惯例，便向行业和监管部门抛出了橄榄枝。

02 探索

1992年，建设部参与主办中国新闻文化促进会发起的“中国质量万里行”活动。在“中国质量万里行”研究成果的基础上，1996年，国务院颁布《质量振兴纲要》，提出要建立新型的质量保证监督机制。

经过“贯彻《质量振兴纲要》高层研讨会”专题研讨，以及中国建筑业风险管理考察团赴美访问、翻译文献后，1998年5月，建设部发出“关于一九九八年建设事业体制改革工作要点”的文件，明确提出“逐步建立健全工程索赔制度和担保制度”、“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点”。

03 试点

1998年至2004年期间，工程担保试点在北京、深圳、青岛与成都展开。试点城市先后颁布实施了《北京市推行工程保证担保制度试点工作实施方案》、《深圳市建设工程担保实施办法》、《青岛市关于实行建设工程担保制度的意见》以及《四川省建设工程担保制度实施意见》。

针对试点的领域和方向，试点城市还先后制定了《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》、《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》、《关于切实解决和预防建设领域拖欠工程款和民工工资有关问题的通知》、《关于加强成都市建设领域民工工资保证金管理工作有关问题的通知》等一系列的政策法规。

在试点阶段，工程担保已在工程建设流程中的招标投标、合同履行以及农民工工资支付等阶段展开，农民工工资保证金制度也已开始实施。

04 确定

2004年8月，建设部在总结了多年工程担保的成功经验的同时，出台了《关于在房地产开放项目中推行工程建设合同担保的若干规定》（建市[2004]137号）的文件，正式为工程担保提供了法规支持。

2005年5月，建设部以建市（2005）74号文件的形式，印发了《投标保函（试行）》、《承包商履约保函（试行）》、《业主支付保函（试行）》等10项工程担保合同示范文本。这些文件加快了工程担保制度的建设，为工程建设担保制度的展开起到了规范作用。

2005年10月，成都、天津、深圳、常州、杭州、青岛以及厦门七个城市被制定为建设工程担保试点城市，为工程担保制度在全国范围的推广做好了准备。

2006年12月，建设部印发了《关于在建设工程项目中进一步推进工程担保制度的意见》（建市[2006]326号），标志着工程担保制度在我国的全面推行

工程担保近十年：发展与革新

制度全面推行伊始，工程担保多以现金保证金的形式展开。

当时，现行法律政策所要求的四项保证金都已有了明确的法律或政策依据。1998年8月，《中华人民共和国招标投标法》提出了履约保证金概念。2003年4月，《工程建设项目施工招标投标办法》提出了投标保证金概念。2005年1月，《建设工程质量保证金管理暂行办法》规范了建设工程质量保证金的管理工作。2006年3月，《关于解决农民工问题的若干意见》指出要对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度。

此外，由银行出具保函也是国内市场上除现金保证金之外应用最广的担保形式。

以厦门市为例，在2006年的483个试点项目中，有366个采用银行保函的方式进行担保，共实现了10.77亿的有效担保。再以2011年江苏省的统计数据为例。在承包商履约担保中，以保证金形式缴纳的占据了55.4%，银行保函形式占41.1%，建设工程担保公司出具保函形式只占3.5%。

然而，随着制度的全面施行与建筑业的飞速发展，原有的工程担保形式也逐渐显露出弊端：现金保证金以其繁多的名目和巨大的数额，成为了建筑企业的发展“重负”；银行保函虽减轻了企业的资金压力，却依旧存在严格的反担保机制，且直接占据了企业的授信额度。

在这样的背景下，国际上较为成熟的工程保证保险形式，逐渐受到关注。保证保险以其无需授信、无反担保要求的优势，成为了我国工程担保制度的“新宠”。

01 探索

2013年2月，住建部印发《关于进一步促进工程勘察设计行业改革与发展若干意见》，指出将支持工程勘察设计领域的保险产品创新，积极运用保险机制引导工程担保制度发展。

2014年7月，住建部发布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，指出要在市场准入行政审批、工程勘察设计、工程质量管理中探索试行保险制度，进一步扩大了保险在建筑领域的应用范围。

2014年8月和11月，国务院相继发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》与《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，为工程保证保险提供了政策支持。

02 发展

2014年起，工程保证保险逐渐在各地开花。

2015年7月，安徽省住建厅发布了《关于推行建筑工程施工合同履约保证保险工作的通知》，第一个推动了工程保证保险的政策落地。

同一年度，云南与浙江宁波也紧随其后就工程保证保险发布了工作通知；2016年，上海、浙江也加入了工程综合保险的工作行列；2017年……截至2018年7月，全国31个省、直辖市、自治区，已经有18个明确发文推动了工程保证保险的建设。

2018年7月，住建部印发《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》，指出工程保证保险与现金保证金、银行保函具有同样的法律效力，再次强化了保证保险的法律意义。

纵观工程担保制度近几年的发展，崛起的保证保险是其中最为亮丽的风景线。我们也相信：保证保险将乘上政策的顺风，为建筑业的可持续发展创造更优异的成绩。