从业界“良药”到企业“重负”：浅谈现金保证金的前世今生

在建筑领域，保证金一词贯穿工程始终：作为建设工程法律关系中最为常见的担保方式，承包人无论是要想参与工程竞争进而成功承揽项目，还是从总包单位分包专业工程或劳务作业，保证金都是一道绕不过去的坎。而自中标始至竣工后，各式名目的保证金都伴随工程左右。

作为一种诚信经营或合同履行的货币保证，一直以来，保证金对建筑市场秩序起到了重要的规范作用。然而，今年7月2日住建部就《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见》发布的征求意见稿，却引起行业内一片唱衰之声。

事实上，由来已久的建设工程保证金，在制度施行的十多年里，已经历了沧海桑田的变化：自上世纪末的概念提出到本世纪初的试点落地，再到后来的迅猛发展，直至近几年的洗削更革……“没落”的保证金，这些年做错了什么？

设立：保证作翼，质量先行

保证金的设立，起源于1996年国务院颁布的《质量振兴纲要》。纲要吸收1992年“中国质量万里行”的研究成果，提出要建立新型的质量保证监督机制。

彼时，工程保证担保在国外已历经了百余年历史，正作为市场经济环境下维护合约双方信用的一种手段，被广泛运用于工程建设承发包中。

而当时的中国建筑业，正面临着建设规模空前强大、而行政管理难以统筹兼顾的境况。在这样的背景下，适合我国国情的工程担保应运而生。

梳理我国现行法律与政策规定，工程建设领域中的保证金现有四种：履约保证金、投标保证金、工程质量保证金以及农民工工资保证金。这四项保证金的设立，都源起世纪更迭之际。

我们也能从相关政策的层出叠见中，窥见设立伊始保证金所肩负的期望与重托。

1999年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国招标投标法》，第四十六条指出：招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。

履约保证金

为了在施工阶段对承包人进行制约，以保障发包人权利，合同履行阶段，承包人应提交履约保证金，而发包人应在验收后返还承包人的履约保证金。

2003年4月，七部委发布《工程建设项目施工招标投标办法》，第三十七条指出：招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标保证金。

投标保证金

为了在招标阶段对投标人进行制约，以保障招标人权利，投招标阶段，投标人应提交投标保证金，而招标人应在定标后返还未中标者的投标保证金。

2005年1月，建设部与财政部印发了《建设工程质量保证金管理暂行办法》（建质[2005]7号），规范了建设工程质量保证金的管理工作。

工程质量保证金

为了在工程缺陷责任期内对承包人进行制约，以保障发包人权利，承包人应提交工程质量保证金，而发包人应在工程缺陷责任期届满后返还承包人的工程质量保证金。

2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），意见指出要对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度，抓紧建立农民工工资支付保障制度。

农民工工资保证金

为了预防和解决建筑领域拖欠和克扣农民工工资问题，以保证务工人员权益，承包人应提交农民工工资保证金，而工资保证金监管部门应在工程竣工验收合格后返还承包人的农民工工资保证金。

至此，我国已接轨国际惯例，并基于基本国情，建立起覆盖整个建设工程领域全流程的保证金制度。

发展：保证金背后，是企业的负重前行

然而，随着建筑业和工程实务的发展，一些违法违规做法也层出不穷。施行十年后，保证金渐渐成为了建筑企业的发展“重负”。

保证金之“重”，首先来自于其繁多的名目。

据《法制日报》报道，截至2015年12月末，中国建设工程总公司应业主要求或政府规定缴纳的保证金多达27种。具体包括：投标保证金、履约保证金、质量保证金、农民工工资保证金、安全保证金、预付款保证金、预售保证金、劳动保险费、社会保障金、综合成形保证金、项目进场清场押金、环境保证金、底价风险保证金、新型墙改基金、扶散基金（散装水泥保证金）、项目预留金、复垦保证金、供水供电保证金、安全文明保证金、租金保证金、发票保证金、安全风险抵押金、土地保证金、审计预留金、廉政保证金、进省保证金等。

而在这27种保证金中，除了投标保证金、履约保证金、质量保证金是保证金以及农民工工资保证金外，其余的23项保证金中，不仅有市场主体自治的合同约定保证金项目，还有项目所在地管理部门以加强工程管理名义收取的保证金。

保证金之“重”，其次来自于其巨大的数额。

法律法规虽明文规定了各项保证金的预留比例和最高金额，但现实中比例和金额都超过国家规定的实务操作屡见不鲜。

统计数据显示，2014年，建筑业企业保证金总额约占营业收入的10%。另外据国家统计局资料，2012年仅质保金一项，就相当于同期全国建筑业利润总额的135%。这对于产值利润率不足3%的建筑行业，无疑是生存或扩大再生产的沉重负担。

且实践中保证金大多以现金方式缴纳，这意味着：大量资金被建设单位无息使用（或闲置）。高昂的保证金占用了企业大部分流动资金，且被业主长期滞留，严重影响施工企业的可持续发展。

2015年9月18日，深化国有企业改革和发展座谈会上，总理在听取了中铁建总公司董事长反映的保证金情况后，当场向有关部门负责人布置道：“建筑市场当然首先要确保安全，但不能打着保证安全的幌子，乱收一些不相干的费用！”

这次座谈会，正式拉开了保证金调整的序幕。

调整：先精简，后替代

纵览保证金调整思路，可以概括为“先精简，再替代”六字。

2016年3月，住建部联合财政部发出《关于开展工程建设领域各类保证金清查工作的通知》，要求各地摸清目前建筑业企业所需缴纳的各类保证金现状，提出分类处理意见，结果于5月31日前上报两部委。

2016年6月，国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》(国办发[2016]49号)。通知提出：全面清理各类保证金，严禁新设保证金项目。通知还提出：对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。

自此，经过政府大刀阔斧的精简后，建筑领域仅剩下四项法定保证金。而相关的减负降费举措，仍在持续推进。

2017年6月，住建部、财政部联合发布《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》，明确将建筑领域工程质量保证金的预留比例上限由5%降至3%。

2018年4月，国家总理主持召开国务院常务会议，决定进一步减少涉企收费，降低实体经济成本。会议指出要完善工程建设领域农民工工资保证金制度，还强调要在房屋建筑和市政设施工程中推广使用银行保函。

2018年7月，住建部发布《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见》征求意见，明确指出：到2020年，各类保证金的保函替代率提升30%。《指导意见》强调：对于投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，建筑企业可以保函的方式缴纳（银行保函、工程担保公司保函以及工程保证保险保单统称保函）。工程保函的保费应计入工程造价。

至此，建筑业的最后四项保证金，也将可由保函替代了。

从设立到发展，再从精简到替代，保证金制度虽未背离其防范工程风险的设立初衷，却因其增加企业负担的“双刃剑”角色，即将走上历史的下坡路。

保证金从世纪初的迅猛发展，到近几年的精简替代背后，更是工程担保制度的艰难蝶变。正如《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见》所指出的那样，工程担保制度现已初步实现了“国情化”，但在促进建筑业健康发展的路上，我们还有很长很长的路要走。

而在社会信用体系逐渐完善、国外成功经验逐渐累积的当下，保函在工程担保中的重要性也越来越显著。作为兼顾市场监管与企业发展的多面手，政府正全面推动保函在各项保证金上的覆盖程度。

我们也期待，保函能够在工程风险领域持续发力，为建筑业的可持续发展，发挥更多的光和热。