工程款支付担保制度的进展与困难：互为担保还需多维共建

基于工程款支付的业主合同责任属性，我国对于工程款支付责任主要尊重合同当事人之间的约定，并通过《合同法》和《建筑法》等法律手段加以制约。而建设市场中愈演愈烈的工程款拖欠问题，以及随之而来的层层拖欠痼疾，也亟需多种手段协同解决。

针对工程款拖欠问题，建设部于1999年颁布的《建筑工程施工许可管理办法》首次要求将建设资金落实作为申请施工许可前提条件，着手以事前监管的行政手段整治工程款拖欠乱象。另外由建设行政主管部门责令整改或处以罚款，以及由资质许可机关不予批准建筑业企业资质升级申请和增项申请，也都是以事后处罚的行政手段惩戒工程款拖欠企业。

《建筑工程施工许可管理办法》同时提出的“有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保”，为2001年建设部发布《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》中“招标文件要求中标人提交履约担保的，中标人应当提交。招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保”埋下伏笔。此次《意见》对于这一经济手段“互为担保”性质的再次强调，也引导工程款支付担保制度在工程款拖欠治理中发挥更大作用。

1 工程款支付担保制度的治理作用

工程款支付担保的重要作用，首先在于填补工程款拖欠治理的事中空白。目前我国对于工程款支付的治理，以事后处罚（包括法律制裁与行政处罚）为主、事前监管（行政许可）为辅，而现有手段皆无法第一时间转移、分担、防范和化解违约风险。相较事前、事后治理而言，保证担保的事中控制机制具有显著的优越性：一方面，开具工程款支付担保保函将促使担保人对违约风险进行动态监控并即时预警，另一方面，提交工程款支付担保保函也将倒逼业主自觉采取措施避免发生保函索赔。

工程款支付担保的重要作用，还在于落实工程款支付责任的实际承担者——无论是担保人代位履行责任，还是担保人敦促业主支付工程款，工程款支付担保保函都以连带责任的方式将责任落实到了有清偿能力的承担者身上，从而避免工程款支付风险转化成分包支付风险和农民工工资风险，彻底斩断支付风险层层转移所形成的债务链。

2 工程款支付担保制度的推行挑战

工程款支付担保具有治理工程款拖欠的天然优势，然而工程款支付担保制度在推行过程中却遇到了诸多挑战。

互为担保难：“承发包双方互为担保”这一国际惯例意蕴丰富：发包人只有真正落实建设资金，才能确保工程的工期和质量；承包人也只有真正履行工期和质量义务，才能保证不被拖欠工程款。而自2001年《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》首次提出，至2019年《意见》再次强调，政策对于“承发包双方互为担保”的规定却一直停留于“应当”的原则性层面，某种程度上这助长了业主拒绝提供保函的底气。

市场动力小：当前在建筑业竞争激烈的环境下，业主相对承包商而言往往具有优势地位。这意味着承包商通常不具备坚持向业主索取保函的底气，业主也较易找到不要求工程款支付担保的承包商。因此尽管政策要求业主向承包商提交保函，业主在承发包合同中的优势地位也容易导致这一努力付诸东流。

承保风险大：由于担保人需在担保过程中承担为项目弥补资金缺口的责任，这一责任所包含的风险颇为复杂：项目融资是一个非常复杂的动态过程，过程中的宏观经济因素、中观政策因素、微观利率因素等都可能影响业主的工程款支付能力。尤其对于风险容忍度较低的金融机构而言，承保工程款支付担保颇为挑战。

3 工程款支付担保制度的发展对策

缩短应然与实然间的距离，需要行政干预和宣传引导的双重助力。

一方面，行政干预能够有效弥补发承包双方自我调节机制的局限性。如黑龙江于2019年7月提出落实房地产开发项目中业主工程款支付担保制度，建立拒不落实担保制度“黑名单”（《关于进一步加强全省建筑市场监管的通知》），贵州于2018年12月明确“在贵州省境内，工程建设施工合同签约 在 1000 万元以上的建筑工程项目原则上实行工程款支付担保”（《省住房城乡建设厅关于进一步推行工程款支付实行担保制度相关事宜的通知》），都是较为积极的干预方式。

另一方面，宣传引导可以营造支持工程款支付担保制度发展的良好氛围。建设行政主管部门和担保主体应通过多种形式广泛宣传工程款支付担保的的经济效益和社会效益，促进建筑市场主体的认知度和认可度，从而增进市场了解和应用。

当前，工程款支付担保虽不是强制性制度，但是要求业主提供工程款支付担保已经有充分依据，承包人应当尽力争取。与此同时，工程担保主体也应加强风险控制能力建设、完善风险防控机制，以更为积极的姿态迎接市场大门的逐渐打开。